Расцвет и упадок парадигмы несостоявшихся государств

Чтобы добраться до корней этих проблем, Соединённые Штаты должны протянуть руку и помочь стабилизировать такие страны, принимая участие в государственном строительстве на нео-имперском уровне. И Соединённые Штаты протянули руку помощи – наиболее очевидным образом в ходе продолжительных кампаний в Афганистане и Ираке.

Однако, после десятилетия конфликта и при настолько незначительных успехах, что они не достойны упоминания, новейшая эпоха интервенционистской политики США в области государственного строительства подходит к концу. И, хотя есть реальные причины для смены этого курса - Соединённые Штаты больше не могут себе позволить такие миссии, а общество от них устало – отказ от идеи государственного строительства отражает более глубинную правду: идея-фикс о слабых государствах всегда была больше похожа на манию, чем на обоснованную стратегическую доктрину. Отмирание её не сделает Соединённые Штаты более изоляционистскими и уязвимыми, а, напротив, освободит страну, дав ей возможность сосредоточиться на выполнении своих более важных глобальных ролей.

Рождение парадигмы

После окончания Холодной войны многие американские стратеги и практики в области обеспечения безопасности, обозревая преимущественно благоприятную в смысле безопасности обстановку, пришли к выводу, что наиболее существенными рисками являются хрупкость государственных структур, и в результате рекомендовали произвести глубокие изменения во внешней и военной политике США. Во взаимосвязанном мире, доказывали они, хаос, жестокость и поводы для конфликтов в любом регионе потенциально затрагивают интересы США, а слабые страны являются фабриками такой нестабильности. События в Сомали, Гаити и в бывшей Югославии поспособствовали росту такой обеспокоенности, и к 1994 году ЦРУ финансировало временную оперативно-тактическую группу по несостоявшимся государствам, чтобы решать такие проблемы.

В 1997 году администрация Клинтона выпустила президентскую директиву 56 под названием "Управление комплексными операциями в нештатной обстановке», которая начинается с утверждения, что «после холодной войны внимание было сосредоточено на возрастании числа территориальных споров, вооружённых этнических конфликтов и гражданских войн, представляющих угрозу миру в регионах и во всем мире». Новый фокус политики США, соответственно, будет состоять в том, чтобы реагировать на такие ситуации «комплексными операциями, состоящими из таких компонентов как политика/дипломатия, гуманитарная помощь, разведывательная информация, экономическое развитие и безопасность».

Критики из числа реалистов возражали против зарождающейся идеи, доказывая, что вмешательство администрации Клинтона в государственное строительство в периферийных регионах является опасным безумием И во время своей президентской компании 2000 года Джордж В. Буш выдвигался как кандидат, защищающий умеренность внешней политики, заявляя, в частности, что строительство нации является опасным отклонением от политического курса. Его советник Кондолиза Райс с недовольством говорила, что не следует просить войска США сопровождать детей в школу; его вице-президент Дик Чейни предложил, чтобы администрация прекратила участие США в балканских операциях; и за день до выборов сам Буш провозгласил: «Позвольте мне сказать, что ёще меня беспокоит: меня беспокоит оппонент, который использует понятие «строительство нации» и «военные» в одном предложении».

Но атаки 9/11 отбросили все эти колебания в сторону, поскольку стал очевидным действительный подтекст интервенционистской «войны с терроризмом». На первой странице документа администрации Буша от 2002 года «Стратегия национальной безопасности» говорится, что «Сейчас для Америки более значительная угроза исходит от несостоявшихся государств, чем от соперничающих. Флоты и армии угрожают нам меньше, чем смертоносные технологии в руках нескольких озлобленных человек».

Новый консенсус был двухпартийным. Руководитель внешней политики демократов Сьюзен Райс, например, писала в 2003 году, что Буш «мудро обратил внимание на значительные угрозы нашей национальной безопасности, исходящие от слабых или несостоявшихся государств». Там, где правые делали упор на безопасности и терроризме, левые добавляли обеспокоенность гуманитарными проблемами. Кроме того, к победившей стороне примкнули специалисты по развитию, благодаря новым исследованиям, которые выдвинули на первый план важность институтов власти и эффективного руководства в качестве требований для устойчивого экономического успеха. В своей работе 2004 года «Государственное строительство» учёный-политолог Фрэнсис Фукуяма писал, что «слабые и несостоявшиеся государства, вероятно, стали   единственной самой существенной проблемой для международного порядка». Газета «Вашингтон Пост» тенденциозно комментировала в том же году, что «слабые государства ставят под угрозу безопасность – явным образом предоставляя убежище для террористов, но также взращивая организованную преступность, активизируя потоки мигрантов, подрывая глобальные усилия по контролю угроз окружающей среде и болезней». Такой аргумент, заключает статья, «уже больше не оспаривается». Годом позже директор Госдепартамента по планированию политики Стивен Креснер и его вновь назначенный координатор по реконструкции и стабилизации Карлос Паскуаль утверждали на страницах того же издания, что «в сегодняшнем всё более взаимосвязанном мире слабые и несостоявшиеся государства представляют высокую степень риска для США и глобальной безопасности. Несомненно,  они являются одной из самых существенных проблем внешней политики современной эпохи».

Если смотреть с одной точки зрения, озабоченность по поводу слабых государств можно было рассматривать как реакцию на существующие реальные условия. Дезорганизованные части развивающегося мира всегда изобиловали проблемами. В отсутствие конфликта великих держав как внеочередного приоритета национальной безопасности, эти проблемы стали видны отчётливее, и их труднее стало игнорировать. С другой точки зрения, эту озабоченность можно было рассматривать как классический «вирус разума» - идею или интеллектуальную фантазию, стремительно завоёвывающую популярность посредством общения между людьми, с помощью статей выдающихся мыслителей, возбуждённого внимания прессы мейнстрима и ряда грантов на создание фондов, проектов коллективов учёных, в результате проведения круглых столов и конференций.

С третьей точки зрения, однако, она виделась как решение необычной проблемы, с которой столкнулись высокопоставленные политики США в эту эпоху: что делать с избытком федеральной власти. Соединённые Штаты вступили в 1990-е годы, имея доминирующую позицию в мире и при отсутствии непосредственных угроз. Принятие значительно сокращённой глобальной роли США потребовало бы фундаментальной переоценки существующего консенсуса в пользу продолжения доминирования, но немногие в ведомстве национальной безопасности США или вокруг него готовы были это признать. Поэтому взамен, сознательно или нет, это ведомство разработало новое обоснование для глобальных обязательств, предполагающее применение силы и оказания воздействия на проблемы, которые в любое другое время рассматривались бы как второстепенные или третьестепенные. Без сколько-нибудь равносильного конкурента (или нескольких), которого нужно сдерживать, либо перспективы большой войны на горизонте, Вашингтон нашёл новый внешнеполитический вызов: реконструкцию слабых или несостоявшихся государств.

Упадок идеи стратегического планирования

Сейчас дана широкая оценка практических проблем, связанных с миссиями по государственному строительству. Они, как правило, имеют затяжной характер, трудны и дорогостоящи, причём успех требует бесконечного выбора в пользу грязных, насильственных, репрессивных действий - и это вряд ли то, что сохранит устойчивость во времена бюджетной экономии. Но последнее десятилетие породило также и сомнения в правильности этой концепции.

Угроза, представляемая слабыми и несостоявшимися государствами, например, оказалась и менее прямой, и более неоднозначной и расплывчатой, чем первоначально предполагалось.Индекс несостоявшихся государств 2013 года по версии «ForeignPolicy» -это не просто реестр приоритетов национальной безопасности; из первых 20-ти слабых стран, только несколько (Афганистан, Ирак Пакистан) могут похвалиться своей геостратегической значимостью, большей частью из-за их связи с терроризмом. Но даже угроза терроризма не очень соотносится с сегодняшним реестром слабых государств; только одно из первых 20-ти, Судан, есть в списке Госдепартамента, где перечислены государства, спонсирующие терроризм, а большинство других слабых государств имеют в лучшем случае только незначительную связь с терроризмом.

Отсутствие чётких определений представляло вторую проблему. Никогда не существовало логически последовательного набора факторов, которые определяют несостоявшиеся государства. Как заявлял учёный-политолог Чарльз Колл в убедительной поправке 2008 года, концепция в результате стала представлять собой «совокупность различных критериев», работавших путём «накидывания  цельнокроеного покрывала на не сопоставимые проблемы, каждая из которых требует специально разработанного решения». Этот существенный методологический недостаток многие годы вносил искажения в миссии по государственному строительству, поскольку внешние силы вынуждали использовать типовые, универсальные решения в очень несхожих контекстах.

Указанные опасности никогда не были уникальным свойством слабых государств; более того, кампании по государственному строительству не обязательно их смягчали. Возьмём терроризм. Наиболее эффективные террористы, как правило, это продукт среднего класса, часто выходцы из таких стран как Саудовская Аравия, Германия и Соединённое королевство, а не обедневшие граждане несостоявшихся государств. И группы террористов, действующие в слабых государствах, могут перемещать свои операционные базы: если Афганистан становится слишком рискованным, они могут сняться и перебраться в Сомали, Йемен и даже в Европу. В результате «стабилизация» трёх или четырёх источников экстремистского насилия не приведет к надёжной защите Соединённых Штатов. То же можно сказать о таких угрозах, как организованная преступность, которая находит комфортные условия для своей деятельности в функционирующих, но беспокойных странах Азии, Восточной Европы и Латинской Америки.

Как заметил учёный Стюарт Патрик в 2006 году в исследовании предполагаемых угроз, исходящих от слабых государств, «поражает то, как мало фактических свидетельств подкрепляет эти утверждения и политические разработки. Аналитики и высокопоставленные политики просто предположили существование взаимосвязи между слабостью государства и угрозами национальной безопасности развитым странам и начали давать рекомендации и предпринимать ответные политические меры».

И даже если взаимосвязанность и взаимозависимость могут создавать риски, опасности в таком мире, вероятнее всего, исходят от сильных, хорошо управляемых государств с несовершенным административным регулированием, нежели от слабых, с недостатками управления. Финансовая неустойчивость, которая может пошатнуть основы лидирующих государств, и кибер-атаки, которые могли бы дестабилизировать энерго- и информационные сети, представляют собой более прямые и постоянные риски, чем, скажем, терроризм.

Третья проблема – необоснованная уверенность в возможности осуществимости миссии на практике. Последнее десятилетие напомнило своими трагическими событиями о том, что насильственное государственное строительство просто не может быть осуществлено сторонними субъектами каким-либо рациональным или аутентичным образом. Когда социальный порядок стал плохо адаптироваться к процессам глобализации мира – когда органы управления слабы и персонализированы или клептократичны; коррупция носит угрожающий характер, а принцип господства закона блистает своим отсутствием – просто нет надёжных способов относительно быстро провести основные социальные, политические, экономические и культурные реформы.

Как писал австралийский учёный-политолог Майкл Уэсли в своем блестящем эссе в 2008 году, слабость государства, в первую очередь, является политической проблемой, и всё же государственное строительство часто понимается и осуществляется, как если бы оно являлось аполитичным процессом. «Намерение оставаться в стороне от политики, концентрируясь на технократических реформах, оказалось нереалистичным, – писал он, – даже, казалось бы, технократические задачи заставляют руководителей международных органов, принимать по существу, политические решения: о природе и основе выборов; о том, с какими политическими группами влияния консультироваться; о реинтеграции или и отделении де факто этнических сообществ; о школьных учебных программах; о доли государственной собственности в промышленных предприятиях; о положении женщин; и так далее. И какими бы технократичными по своим целям не были миссии по государственному строительству, они неизбежно оказываются связанными с соперничеством на местном уровне».

Попытки навязать реформы непокорным правительствам и обществам, более того, внешние интервенции, подрывают внутренние мотивы к реформам, перенося ответственность за лучшее будущее с местного руководства на внешних субъектов (акторов). Внешней силе сотрудничество с её локальными клиентами нужно больше, чем этим клиентам её спонсорство. В результате возникает парадокс зависимости, который затрудняет проведение реформ. Как показывают истории успеха от Южной Кореи до Чили, государства сами должны пройти путь от слабости до своей силы, постепенно и с перерывами, чаще всего под влиянием сильного, решительного руководства из дальновидных архитекторов государственной власти. Это органический, общественный процесс, который должен учитывать уникальные социальные, культурные, экономические, политические и религиозные контексты каждой страны. И хотя реформы могут вдохновляться и даже умеренно видоизменяться при финансовом содействии и давлении со стороны, их нельзя навязать.

Четвёртая проблема с одержимостью государственным строительством состоит в том, что она исказила понимание Соединёнными Штатами своей главной цели и роли в глобальной политике. Ещё со времён Второй Мировой войны Соединённые Штаты прилагали мощные усилия по обеспечению гарантий стабильности международной системы. Они делали это, сколачивая военные альянсы для защиты своих друзей и сдерживания своих врагов, помогая строить глобальную архитектуру торговли и финансов и обеспечивая сохранность глобальных объектов всеобщего достояния. Эти действия помогли укрепить взаимозависимую систему государств, которые видят свои доминирующие интересы в стабильности, а не в завоеваниях.

Выполнение этой роли требует устойчивого внимания на всех уровнях правительства, отчасти для построения отношений, необходимых для кризисного регулирования, дипломатии и многостороннего сотрудничества всех видов. В действительности, сегодня главной опасностью в международной системе является риск того, что под грузом соперничества и недоверия, для которых есть масса причин, система развалится на отдельные части, и наступит геополитический хаос. Опыт США с 1990-х годов и растущее всё большее число фактов, наблюдаемых в Северо-Восточной Азии, предполагают, что если относительно стабильная эпоха после холодной войны перейдёт в межгосударственное соперничество, то это причиной этого будут не слабые государства, а эскалация региональных амбиций, давние исторические обиды, буйный расцвет национализма и всё большая конкуренция государств. Таким образом, роль США в противодействии расширяющимся тенденциям системной дезинтеграции является решающей. Соединённые Штаты – это опора ряда важнейших союзов и сетей; они обеспечивают лидерство и привлекательную силу для многих глобальных дипломатических инициатив, их доминирующая военная позиция помогает исключать мысли об агрессии во многих странах света.

Одержимость слабыми странами отвлекла внимание от таких устремлений и сделала более вероятными традиционные угрозы. Сосредоточенность на двух, по-видимому, бесконечных войнах и на полудюжине других потенциальных «операциях по стабилизации обстановки в стране» снизила участие США в глобальных вопросах, ослабила дипломатическую креативность США и отвлекло официальных лиц США от реагирования на изменения в глобальном ландшафте.

Когда читаешь мемуары представителей администрации Буша, десяток или более ведущих глобальных проблем помимо Афганистана, Ирака и борьбы с терроризмом начинают звучать как фоновый шум. Высшие чиновники США, по-видимому, потратили значительно больше времени с 2003 по 2011 год, например, разбираясь в беспокойном кавардаке иракской политики, нежели способствуя отношениям с ключевыми глобальными державами. Как следствие, у высокопоставленных чиновников было меньше времени на выращивание лидеров восходящих региональных держав, от Бразилии, Индии и до Турции. Иногда действия и потребность США в авантюрах с строительством государств напрямую подрывали другие важные взаимоотношения или дипломатические инициативы, так, когда Вашингтон столкнулся с политическим противодействием иракской войне по всему миру.

Такие переключения в политике характерны для эпохи государственного строительства: вторичные проблемы становятся доминирующими. Если быть справедливым, это было отчасти погрешностью процесса глобализации; круглосуточное освещение событий средствами массовой информации сейчас постоянно выталкивает проблемы мира на первые места в ежедневных повестках национальных лидеров. Вкупе с представлением США о самих себе как о незаменимой нации, это интрузивное восприятие создавало политическое давление, из-за которого решение проблем локального значения приравнивалось к коренным интересам США. И, тем не менее, это как раз и является проблемой: восприятие США глобальных угроз и ответственности страны за их решение стало ошибочным и, пожалуй, постоянно несбалансированным. Запас стратегического внимания великой державы не бесконечен. И Соединённые Штаты оказались в затруднительном геополитическом положении, по-видимому, незаинтересованными в грандиозных стратегических инициативах или преобразовании дипломатии, поскольку их внимание постоянно скачет от одного кризиса к другому.

Пятая проблема напрямую вытекает из четвёртой. Для выполнения своей глобальной стабилизирующей роли Соединённым Штатам необходимы соответствующим образом организованные, обученные и оснащённые вооружённые силы – силы, способные обеспечить глобальное присутствие, доминировать в условиях вероятности конфликта между высокоразвитыми государствами и быть способными к быстрому нанесению удара дальнего действия и противодействию, а также создать и поддержать мощности своих партнёров на локальном уровне. Миссия по государственному строительству создала перекос в операциях, обучении, оснащении и самооценке армии США, отвлекая её от этих задач.

Большая часть войск США провела десятилетие, сосредоточившись на государственном строительстве и карательных действиях, особенно это касается обучения и доктрины, при частичном пренебрежении более традиционными задачами. Солидное финансирование выделялось на оснащение для контрпартизанской борьбы, например, на бронированные транспортные средства (MRAP), разработанные для защиты войск США от самодельных взрывных устройств. Эти миллиарды долларов были получены за счёт сокращения других статей по обеспечению национальной безопасности. В результате такого выбора были ослаблены возможности армии США по выполнению более геостратегических, и, в конечном счёте, более важных ролей. Между спросом на быстрое реагирование, потребностями проводить переоснащение, переключаясь с одной миссии на другую, и перекосом в обучении в сторону контрпартизанских действий, войска США, особенно сухопутные, потеряли значительную часть своего профессионализма в том, что касается проведения полномасштабных боевых операций. Проще говоря, сегодня войска США находились бы в гораздо лучшем состоянии – больше соответствовали бы выполнению США своих самых важных ролей, были бы лучше обучены для выполнения своих традиционных миссий, были бы лучше оснащены при вступлении в новый период строгой экономии – если бы перекоса в сторону государственного строительства не случилось.

Альтернативная модель

Ничего из сказанного не означает, что обеспокоенность проблемами, порождаемыми слабыми или несостоявшимися государствами, может или должна полностью исчезнуть с повестки внешней политики и национальной безопасности США. Противодействие терроризму и связанные с этим задачи, несомненно, важны, и на большей территории Ближнего Востока – включая Афганистан после 2014 года – внутренние беспорядки вполне могут иметь внешние последствия, требующие какого-то реагирования со стороны Вашингтона. Эффективная власть на местах, конечно же, будет содействовать стабильности и развитию, а Соединённым Штатам , по возможности, следует делать то, что они могут, для их опеки. Различие, наверное, будет в приоритетах, которые Вашингтон отведёт таким усилиям. Руководство по военной стратегии 2012 года, например, отражает точку зрения, что «численность вооружённых сил США более не будет определяться проведением крупномасштабных, длительных операций по стабилизации обстановки» и заявляет о намерении следовать «инновационным, не дорогостоящим подходам, имеющим ограниченную зону действия» для достижения целей. Недавно, заместитель председателя Объединённого комитета начальников штабов адмирал Джеймс «Сэнди» Виннефельд пошёл даже дальше: «Я просто не знаю, где угрожают интересам безопасности нашей нации настолько, чтобы это заставило нас в будущем возглавить большую и продолжительную кампанию по противопартизанской борьбе».

В будущем Соединённые Штаты, вероятно, будут меньше полагаться на проецирование силы и больше на внутреннюю боеготовность, заменяя настойчивое цивилизаторское рвение оборонительной самозащитой. Это имеет смысл, потому что самый подходящий ответ на опасности, свойственные эпохе взаимозависимости и турбулентности – это внутренняя устойчивость страны: защищённые и развитые энерго- и информационные сети, упор на локальную или региональную самодостаточность для уменьшения каскадных эффектов при системных потрясениях, развитые средства реагирования на случай чрезвычайных обстоятельств и средства обеспечения кибербезопасности, достаточные инвестиции для реагирования на пандемии и так далее. В равной степени важно иметь гибкий настрой ума, такой, чтобы воспринимать пертурбации как нечто неизбежное, а не как бедствие, и сопротивляться стремлению слишком остро реагировать. В этом смысле, глобальную реакцию на недавний всплеск активности пиратов – отчасти  по причине слабости африканских государств – следует воспринимать как модель: никаких миссий по государственному строительству, а обеспечение кораблей, оказавшихся в опасности, вооружением и защитой.

Когда миру надо решать вопросы, связанные со слабыми государствами, Соединённым Штатам следует полагаться на постепенное улучшение ситуации через предоставление постоянной, долгосрочной поддержки и консультаций, основываясь на таких действиях, как прямая экономическая помощь с учётом местных потребностей; обучение, обмены и другие программы развития человеческого капитала; связи между военными, политика торговли и инвестиций и так далее. Девизами такой деятельности должны быть терпение, постепенность, ответные меры, адаптированные к местным условиям: обеспечение эффективного государственного управления посредством разнообразия моделей, созвучных местным обычаям и потребностям на основе консультаций и поддержки.

В то время как слабые государства продолжают порождать конкретные угрозы, такие как терроризм, в распоряжении Соединённых Штатов сейчас более ограниченный набор средств по их смягчению. Соединённые Штаты могут, например, уделить проблеме терроризма должное внимание, проведя полицейскую операцию, и продолжить работу совместно с зарубежными силовыми службами. Они могут оказывать помощь в обучении и создании таких служб, а также местных воинских формирований, для ведения такой борьбы с терроризмом. При необходимости, они могут использовать целенаправленные принудительные средства – классическую разведывательную работу и тайные операции, рейды сил специального назначения, и, с гораздо большей избирательностью, чем сегодня, огневые удары дальнего действия – для отражения конкретных угроз, в идеале, в тесном взаимодействии с вооружёнными силами локальных союзников.

Некоторые будут утверждать, что официальные лица США никогда не смогут отказаться от «экспедиционного» государственного строительства, потому что события могут вынудить опять вернуть такой подход в повестку дня. Если Аль-Каида предпримет атаку, планируемую в восстановленном опорном пункте Талибана в Афганистане после 2014 года, или раздробленность и радикализация пакистанского общества поставят под угрозу контроль над ядерным оружием, некоторые порекомендуют вернуться к интервенционистскому государственному строительству. Но всё же после недавнего опыта Соединённых Штатов, маловероятно, что такой призыв вызовет хороший резонанс.

Идея нео-имперской миссии по укреплению слабых государств и стабилизации хаотических обществ всегда шла вразрез с более важными глобальными ролями США и реальными механизмами социальной трансформации. По-прежнему следует работать в таких контекстах, но более рассудительно и разборчиво. Переход от цивилизаторской миссии, в свою очередь, сделает возможным осуществление более устойчивой и эффективной стратегии национальной безопасности, позволив Соединённым Штатам вновь сосредоточиться на роли и миссии, которые значат значительно больше для прочного мира и безопасности. Одно из преимуществ этого изменения, по иронии, должно позволить локальным органам власти развиваться более органичным и аутентичным путём, по своему усмотрению и в своём темпе. И прежде всего, это новое мышление будет отражать трезвый взгляд на реальность после десятилетия умопомрачения.